政治的な判断ミスでEU離脱通知が大幅に遅れる可能性

EU離脱のためには、リスボン条約50条で定められた手続き開始のためのEUへの通知が必要である。メイ首相は、この通知を、来年3月末までには行うとし、君主の大権を使い、政府の判断で行うつもりだった。しかし、11月3日、高等法院(イングランドとウェールズ管轄)が、議会の承認が必要であると判断したため、政府は最高裁判所に上訴した。この審理は、12月5日から始まり、最高裁判所設置(2009年)以来、初めて11人の判事全員で行われる。その判断は、来年1月になる予定だ。メイは、最高裁判所で高等法院の判断が覆されると強気だが、最高裁が高等法院の判断を支持するのではないかと見られている。もちろん政府側が勝訴すれば、メイの計画通りに通知ができるが、政府側が上訴したために、政府が予想していなかったような状況に追いこまれる可能性がある。

高等法院の判断では、議会で制定された法(1972年欧州共同体法)で与えられた権利(例えば、EU内での移動の自由)を君主の大権(これは、政府の判断で行使できる)で変更できないとした。そのため、議会の両院で法案として可決される必要があるだろうと見られている。しかし、下院では保守党が過半数を占めているものの、公選ではない上院では、保守党は過半数を大きく割っている。国民投票の結果でEUを離脱することとなったため、いずれは両院とも可決すると考えられているが、そのプロセスを直ちに開始するのではなく、最高裁判所の判断を待って2か月遅らせるのが賢明かどうかという点がある。また、最高裁の判断次第では、EU法廃止も含む法案を提出する必要が出てくる可能性がある。政府はEU法廃止法案を来年以降に提出する方針だったが、もしこれも必要ならば、通知が2年遅れる可能性もあると見られている。

特に大きな問題は、最高裁判所の判断如何では、分権政府が大きな力を持つ可能性があることである。外交関係は、ロンドンのウェストミンスターの中央政府の対処することだが、イギリスがEUを離脱すれば、EU法下で保証された住民の権利、そして分権議会に分権された権限の内容に変更が生じる。これまで、ウェストミンスターの議会で、分権議会に影響の出る法案は、それぞれの分権議会で同意の決議を採択することが慣例となっている。このため、ウェストミンスターの議会でイギリスの離脱通知の法案を審議する場合、これらの分権議会が同意する必要があるかどうかという問題がある。

既に、この問題に関連して、北アイルランドの高等法院がウェストミンスター議会も北アイルランド議会の承認も必要ないと判断したが、その後の11月3日の高等法院の判断の結果、スコットランドとウェールズが最高裁の審理に意見を具申することを求める方針だ。スコットランドは、イギリスがEUを離脱しても、スコットランドがEEA(欧州経済地域)に残る可能性を模索している。つまり、EUに加盟していないが、EUの単一市場にアクセスが許され、その代わりに人の移動の自由を許すノルウェー型のモデルを念頭に入れている。

もし、ウェストミンスター議会の法案にスコットランド分権議会の同意が必要ということになれば、スコットランドがEEAに残ることを要求してくるかもしれない。

もともと、メイは、EU離脱交渉を行うにあたって、議会の関与をできるだけ避けたいと考えていた。保守党内にはEU国民投票で残留派が多かったが、議会で保守党内の残留派と離脱派の対立が表面化することを避けようとしたのである。また、EUとの離脱交渉への戦略をできるだけ外に出さないためには、議会の関与を避けることがベストだと考えている。議会の関与を避けてこのような交渉を行うことが可能とは思われないが、高等法院の予想外の判断で、メイが政治的な判断に基づいて行ったことが、その計画に狂いをもたらした。さらにメイが最高裁判所へ上訴したため、メイ政権に大きな打撃を与えかねない、予想していなかった問題が出てきた。それらはイギリスの将来の不透明感をさらに増している。

メイ政権の混乱

デロイトのメモがメイ政権にはBrexitについての戦略がないと指摘した(拙稿参照)ことに対し、メイ政権は強烈に反撃した。しかし、ジョンソン外相がチェコの新聞に、イギリスは「恐らく関税同盟を脱退するだろう」と発言したことに対して、官邸は、まだそのような決定はしていないと否定することに躍起となった。

このジョンソン外相の発言で、デロイトのメモで指摘された点のうち2つのことが裏付けられた形だ。まず、Brexit戦略がまだできていない、次に内閣の中が分裂しているということである。以前漏えいされた閣議に提出された書類で、EU関税同盟を離脱すれば、2030年までにGDPが4.5%減少するとの予測があることがわかったが、ハモンド財相らは、関税同盟を離れるのは得策ではないと判断している。

さらに、デロイトのメモを補完し、さらに踏み込んでメイ政権を批判する発言がInstitute for Governmentからあった。このシンクタンクは国家公務員と強い関係を持っており、この課題について、Brexit省をはじめ、政府の各省からヒアリングを行ってきている。イギリスの国家公務員は、Brexitに対応する技術的な能力はあるが、2010年に比べてスタッフ数が19%減っている国家公務員に、その複雑で困難な作業を遂行する能力はないとする。財政削減で国家公務員の大幅な人員削減がなされ、ここ数十年で最も小さな政府となっている状態で、現在抱える重要な業務の上に、さらにBrexit関係の仕事をさせようとするのは、無理だと主張する。そもそも政府トップがその方針を秘密にしようとしているため、Brexitの担当者も一般の人ほどの知識しかなく、政府がどのような基準でどのようなプロセスで物事を成し遂げようとしているかわかっておらず、ほとんどの省で長期的な計画が立てられない状態だという。政府の対応は、混乱していると主張する。

これは、メイの仕事の仕方にも関係しているように思われる。デロイトのメモでも指摘しているように、メイはすべて自分で詳細を見て判断したがる傾向がある。かつてブラウン元首相にも、すべて自分で判断したがるが、決断が非常に遅いという問題があったが、それと同じだという批判がある。メイは内相時代にも、決断が非常に遅いという批判があった。

もちろんBrexitは大変困難な作業だが、ビジネスマンだったハモンド財相が首相なら全く異なるアプローチを取っただろう。目的を達成するために、より現実的な手段を取ると思われる。しかし、メイの場合、保守党政権の維持が念頭にある上、自分の政治像が過大であるばかりか、ブラウン元首相に似て、自分の能力を過大評価している点が現在の問題を生んでいるように思われる。

まだ初期のメイ政権Brexit準備

7月に発足したメイ政権のBrexit準備は、4か月過ぎてもまだ初期段階であることが漏えいしたメモで明らかになった。11月7日付のメモは内閣府(Cabinet Office)に関係した、デロイトという会計コンサルタント会社のスタッフが書いたものだが、メイ政権のBrexit準備は、多くの人が想像していたレベルのものであることが裏付けられた形である。

このメモの筆者は、イギリス政府の中枢(首相官邸は内閣府の一部分)でトップの情報に触れる立場にある。その要点は以下のとおりである。

  • メイ首相の焦点は、保守党をまとめ、その支持者向けのメッセージを出すことで、まだBrexitに関する産業関係へは目が向いていない。
  • 各省でBrexitのインパクトについての評価、その最悪のケースが起きた場合の計画はあるが、総合的な計画ではなく、Brexitで何を成し遂げたいか、優先事項を特定するにはあと6か月かかる。
  • 500以上のBrexit関係のプロジェクトが動き始めているが、これを迅速に行うには、1万人から3万人のスタッフが必要だろう。
  • 内閣に意見の違いがある。ジョンソン外相、デービスBrexit相、フォックス国際貿易相の離脱派3人の意見とハモンド財相とビジネス相クラークの意見の対立である。
  • メイ首相は、すべてを自分で決めたがるが、このやり方は継続できないだろう。

元閣僚の保守党下院議員ケネス・クラークは、このメモは恐らく正確だと発言した。Brexitの交渉は極めて複雑なものとなると予想されているが、内閣がなかなかまとめられない上、メイ首相は、コントロールフリークで、なかなか決断できない傾向がある。多難といえる。

イギリスとアメリカの違い

トランプ米大統領選当選とBrexitが同じだと言われるが、改めて、イギリスとアメリカの違いが明らかになった点がある。

トランプ当選もBrexitも基本的な原因は、似通っている。特に移民についての多くの有権者の不満は大きい。この不満に対処するため、イギリスでは、EUとの離脱交渉でメイ首相が移民の制限を最優先すると発表した。アメリカに関しては、著名なドキュメンタリー映画監督のマイケルムーアが、「白人の怒り」の問題を指摘した。アメリカでは、公立学校に入学する子供たちの半分以上が非白人になっている。そして2044年には非白人が人口全体で半数以上を占める見通しだ。これが、アメリカで、58%の白人がトランプに投票した大きな理由だと思われる(クリントン37%)。

また、社会に不満を持つ人々の既成エスタブリッシュメントへの反感が出た。イギリスでは、「取り残された人々」が離脱に投票し、アメリカでは特に中西部のかつて製造業で栄えた地域の「取り残された人々」が反エスタブリッシュメント候補のトランプに投票したと言われる。

しかし、社会の違いからくる大きな違いがあるように思われる。それは、社会福祉に関するものだ。イギリスの社会福祉のレベルは高く、誰もが基本的な保障を受ける。その典型はNHSで、貧富にかかわらず、無料でNHSの治療が受けられる。アメリカでは、社会福祉のレベルは低く、トランプが大統領になると、医療ケアの範囲を拡大したオバマケアも廃止されるという怖れがあった。

それが有権者の投票に影響を与えたようだ。イギリスでは、有権者の、所得の最も低い5分の1の68%が離脱に投票したのに対し、アメリカでは所得の最も低い5分の1の41%がトランプに投票しただけだ(クリントン53%)。イギリスでは、最も所得の低い人たちでも社会保障のレベルにそれほど大きな注意を払わなかったことがうかがわれる。

アメリカでもイギリスでも同じような不満が大きな政治的な動きを引き起こしたが、同時に、社会的な違いが浮き彫りになったように思われる。

意外な展開となったBrexit

6月に行われた国民投票の結果を受けて、メイ政権は来年3月末までにリスボン条約50条に定められたEUへの離脱通知をする予定だ。メイ首相は、女王の大権を使い、政府の判断でこの通知ができると考えていた。ところが、民間人がこのプロセスに議会の関与を求めて法的手段に訴え、11月3日、高等法院が、この離脱通知をするには議会の承認が必要だと判断した。そのため、この離脱通知がスムーズにできるかどうか疑問が出てきている。

政府は上訴し、来月、最高裁判所で、その審理が行われる見込みだ。

下院では、メイ首相率いる保守党が過半数を占めているが、保守党内でも離脱派よりも残留派が多い。また、上院では、保守党は過半数を大きく下回る。それでも野党第一党の労働党はイギリスのEU離脱そのものを争うつもりはなく、3月末に通知ができないとしても、いずれは、議会の承認を受けて通知がなされる見通しである。

ただし、議会での審議の過程で、その通知に何らかの条件がつく可能性が高い。具体的には、EU離脱後のEUの単一市場へのアクセスがその条件となる可能性がある。

これは、メイ政権のEUとの交渉の手を縛ることとなるという見方がある。その面は確かにあるものの、メイ首相にとってマイナスばかりではないように思われる。

日産のサンダーランド工場で2つのモデルを製造することとなったのは、メイ政権の「支援と保証」が背景にあったが、クラーク・ビジネス相は、サプライチェーンの部品メーカーのイギリス化にも言及している。サプライチェーンも含めるとかなり広い範囲となり、それらがイギリスにあるということで不利にならないようにするのは簡単ではない。

メイ首相は、これまで移民の制限を最優先すると発言してきたが、これは、離脱派やUKIP支持者たちへのレトリック、さらにEUとの交渉手段に過ぎず、本音は、単一市場へのアクセスが最優先ではないかと思われる。つまり、いわゆる「強硬離脱」という選択肢は、最初からほとんど考えておらず、それがゆえに日産に対しても「保証」できたのではないだろうか。

そう考えると、議会の関与は、一見、メイの手が縛られるようだが、実際には、メイの望んでいる方向へ、強引に引っ張られるという状況になるのではないかと思われる。そして、EUとの交渉の結果、移民制限が望んだほど強いものでなくとも、それが必ずしもメイの責任とはならない状態が生まれる可能性があるということである。

メイはイギリスの経済について極めて慎重だ。イギリスの中央銀行イングランド銀行総裁の任期延長問題でも官邸で総裁と2時間近く話し合い、1年の延長で合意したほどだ。そのメイが、イギリスがEUから「強硬離脱」した場合の経済的リスクを配慮せずに行動するとは考えにくい。