イギリスの官僚も楽ではない(続)

政治の狭間で、官僚が苦しむことはよくある。「イギリスの官僚も楽ではない」で取り上げた、内務省の第二事務次官は、下院の内務委員会に呼ばれて質問に答えず、その結果、答弁が「満足のいくものではない」とされ、委員長から下がり、当日の仕事終了時間までに答弁を提出するよう指示された。

ところが、当日の仕事終了時間までに答弁を提出せず、この官僚は、再び内務委員会に呼ばれることとなった。しかし、テリーザ・メイ内相が、それを拒否した。その結果、委員長は、もしメイ内相が質問に答えなければ、メイ内相本人に委員会に出席してもらうとし、その手紙を首相、財相、それに委員会委員長の連絡会議委員長にコピーして送った。

メイ内相は、その手紙への返事で、とうとう委員会の質問に答えた。

メイ内相の手紙によると、国境セキュリティに関する不慮の事態に対する予算の配分は、前回の委員会の後で行われたようである。第二事務次官が返答できなかったのはこのためのようだ。ISISなどのイスラム教過激派テロリストなどの入国問題が大きくなっている時に、国境警備局の予算が削減されているとの内部からの告発を受けての質問だったようだが、政治的な動きの渦中で、天下に「無能ぶり」を示した官僚には立つ瀬がない。

イギリスの官僚も楽ではない

内務省の第二事務次官オリバー・ロビンスが4月12日、下院の内務委員会に呼ばれた(この様子は以下のリンク。なお、この部分の映像は16.12.18から開始)。ロビンスは、内務省の移民に関する部門を管轄しており、それに関するものである。ところが、委員長からの質問にはっきりと答えなかった。

委員長の質問の中心は、以前、内務省の国境警備局(Border Force)の局長が、新会計年度の始まる4月までにはその局の予算がはっきりすると答えたのに関するものである。そこで国境警備局長の直属の上司であるロビンスに、局長が予算額を理解しているかと尋ねたのである。委員長が、同じ質問を9回繰り返したが、ロビンスははっきりと答えなかった。

その結果、委員長が、ロビンスの答えは満足の行くものではないとし、その日の仕事が終わる時間までにその答えを委員会にEメールで送るよう指示した。それから他の質問に移ったが、これらの回答も不十分で、結局、質問が始まりわずか20分余りで、これまでの答えは不十分だと委員会から下がるよう指示された。委員長は、重ねて、その日の仕事終了時間までに回答するよう求めたが、ロビンスはその指示に従わなかった。その結果、ロビンスは、4月20日に再び委員会に召喚されることとなった。

これには政治的な問題が背景にある。キャメロン政権は財政削減に力を入れているが、内務省もその圧力の例外ではない。その結果、増加する移民に対応する部門も経費削減に直面している。しかし、国民には、移民の問題で欧州連合(EU)からの離脱を求める人がかなりおり、しかもフランスやベルギーでのテロリストアタックの後、ISIS(「イスラム国」)などのイスラム教過激派テロリスト入国を防ぐための国境管理が大きな課題となっている。そのため、移民関係の予算に言及するのは避けたいという状況があるように思われる。

いすれにしても、ロビンスが現在のポストに就任して半年ほどであるが、ロビンスは政治に翻弄されているようだ。内務委員会の委員長は、この職を過去9年間務めているベテランの弁護士である。よほどの準備が必要なのは明らかだ。しかし、現在40歳で、これまで首相と国家安全保障委員会の国家セキュリティ副アドバイザーを務めるなど、陽の当たる場所にいた人物が、回答が満足のいくものでないとされるのは、大きなショックであろう。メディアは、これを「委員会から放り出された」と報道した。昇進が早すぎたのだろうが、官僚も楽ではない。

政治家の出席する事務次官会議

政府の事務次官会議に、保守党院内総務のマイケル・ゴブが継続的に出席することが明らかになった。

事務次官会議は、内国公務の長(Head of the (Home)Civil Service)を会長として毎週水曜日に開かれる。ゴブの出席は、大臣と公務員たちとの情報伝達を向上させることが狙いだという。ゴブの役割には政府の政策が政府全体に徹底されているかどうかを確認することもあるようだ。また、ゴブには、省庁間の政策の対立の調整や、保守党のマニフェストと政府の政策との調整なども行うようキャメロン首相から命じられており、事務次官たちを良く知ることはそれなりに意味のあることと思われる。

しかし、この場は事務次官たちの不満を漏らす場でもあった。これまで議題に関連して大臣が出席することがあったが、ゴブの出席に事務次官たちは落ち着かないという。

ゴブは、7月の内閣改造まで4年余り教育相を務めた、キャメロン首相の腹心である。非常に強い意見を持ち、内相のメイと対立(拙稿参照)したこともある。大臣として、専門家アドバイザーの任命など公務員改革を積極的に進め(拙稿参照)、公務員との関係、その仕事の仕方などを十分に理解している。そのため、事務次官たちは自分たちが監視されているような気持になるのもやむを得ない面があるように思われる。

政府のオフィスの移転

ロンドン中心部にある政府のオフィスの数が次第に減っている。2010年には143あったが、それが現在71。そしてそれを2020年には23とする予定だ。これは、内閣府の公務員担当大臣のフランシス・モウドの目標である。

財政削減が目的で、地価が高く、維持費の高いロンドン中心部よりも、ロンドン郊外をはじめ、それ以外の地域に移した方がはるかに安いためだ。しかもロンドン中心部の政府所有物件は高く売れ、財政赤字削減に貢献できる。

モウドは、少なくとも、日本の霞が関にあたるホワイトホールで働いている人の半分を他に移転させる意向である。公務員数は既に2010年と比べて17%減っている。

ただし、コストのことを考えるのであれば、イギリス議会の移転も考える必要があると思われる。議会がホワイトホールにあれば、かなり多くの政府機能がその周辺に残る必要がある。また、イギリス議会のあるウェストミンスター宮殿はかなり老朽化しており、大幅な改修か建て直しが必要だと見られている。それならば、議会を移転すれば、より多くの効果が見込める。

公務員制度改革進捗状況

内閣府の公務員制度担当大臣のフランシス・モウドと、内閣官房長(Cabinet Secretary)兼内国公務の長 (Head of the (Home) Civil Service) のジェレミー・ヘイウッドが「公務員改革の進捗状況報告書」を発表した。2012年に発表した公務員制度改革計画の、それからの進捗状況を述べたものである。モウドは公務員の仕事の仕方、効率、能力に不満があり、それらを向上させようとした。多くの成果が上がったというが、まだ課題は多い。 

この報告書の中で特に注目すべきは、公務員と大臣の関係である。公務員は、大臣の求める政策に対し、お金に対する価値があるかどうか、実施できるかどうかなどについて、はっきりと大臣にアドバイスしなければならないとし、問題点についてはきちんと議論し、もし公務員と大臣の見解が合わなければ、大臣の指示(大臣が指示書を書く(これは、Ministerial Directionと呼ばれ、詳細は拙稿))に従わねばならないとする。これまでもこの仕組みは存在するが、そう頻繁に使われてはこなかった。あえてここで強調して繰り返したのには、意味がある。つまり、大臣が決定すれば、それを実施するのは、公務員の職業的な義務だとし、大臣の求める政策に対して、それを実施したがらない公務員が自らの判断で実施を遅らせたり、骨抜きにしたりすることがないようにしようとするものである。

さらに公務員のスキルと能力を向上させるための手段である。公務員には、特に4つの分野で能力に不足があると指摘している。それらは、デジタル、プロジェクト・マネジメント、コマーシャル、それにリーダーシップの能力である。 

これを補うために、公務員の中の能力を高める諸制度を構築しており、その一つは、MPLAMajor Project Leadership Academy)で、オックスフォード大学のサイード・ビジネススクールと提携して、大きなプロジェクトのマネジメント能力を高めようとするものである。

さらに、20154月からは、事務次官レベルより下の上級公務員 (本省課長級以上) のポストは、公務員内部及び外部からの募集を前提とすることとした。つまり、民間から公務員に乏しい能力を持つ人材を積極的に採用しようとするものである。 

なお、20105月の総選挙後、保守党と自民党の連立政権が発足した際に、連立合意書で政策を合意したが、この報告書では、この国会が終わるまでに(20105月から20155月までの5年間)に399項目のうち、389項目が完了する見込みだという。これは、公務員制度を改革したキャメロン政権の成果だと自画自賛するもののようだ。

ただし、連立合意書で合意したことやマニフェストで約束したことを実施すれば、それでよいというものではないように思われる。例えば、キャメロン政権では、イングランドとウェールズの41警察官区で公選の警察・犯罪コミッショナー制度を設けた。この選挙には投票率がわずか15%ほどと関心が低く、しかも、制度上の不備もある。さらにコミッショナーが様々な問題を起こしている。その結果、野党労働党は、もし2015年総選挙に勝てば、廃止すると発表した。政策を何%達成したかではなく、その中身も慎重に見てみる必要があろう。

イギリス政府のチーフ・エグゼクティブ

政府が新しくチーフ・エグゼクティブのポストを設けた。これは、公務員トップの内国公務の長(Head of the (Home) Civil Service)が退任するのに伴って新しく設けられたポストである。この事情については拙稿を参照。

このポストは事務次官級である。公務員改革を推進し、政府をよりビジネスライクにすることを目的としている。公募され、年俸は19万ポンド(3300万円)、大きな企業を運営したことのある人物を求めた。ヘッドハンターの努力にもかかわらず、声をかけられた人たちが断っているという話が伝わっていたが、結局、応募者はわずか13人だけであまり魅力のあるポストとは見られなかったようだ。なお、このポストに公務員以外からどの程度応募したのかについては内閣府が回答を拒否している。 

応募者を惹きつけられなかった一つの理由は、このポストの上司が、公務員トップの内閣官房長(Cabinet Secretary)兼内国公務の長、内閣府公務員担当大臣、それに財務副大臣と3人もおり、しかも他の事務次官たちの上ではないため、どの程度、能力を発揮し、影響力を揮えるかはっきりしないと見られたことがある。

このポストに選ばれたのは、ジョン・マンゾーニ(54歳)という人物で、20142月から内閣府で政府全体の主要プロジェクトを監視するMPAMajor Project Authority)のチーフ・エグゼクティブを務めている人物である。1983年から24年間石油メージャーのBPに勤務し、BPのナンバー2まで登りつめたが、トップになれず、2007年からカナダのエネルギー会社のタリスマン・エネルギーのCEOを務めた人物である。なお、マンゾーニは、BP時代の2006年には、株式も含め、140万ポンド(2億4400万円)の年俸だったという。 

マンゾーニには、他の事務次官たちから評価が高いという報道もあるが、単にプロジェクトを監視する仕事とは異なり、公務員改革を進めるためには事務次官を始め、公務員を動かす必要がある。手続きの公正さが重要な政府の仕事と、結果が重要な民間企業の仕事のやり方には大きな違いがある。その責任関係と影響力が明確ではないとされるポストについたマンゾーニがその壁をどの程度乗り越えられるかが大きな課題と言えそうだ。

改めて問われる国家公務員制度

キャメロン首相が内閣改造を行ったが、その陰に隠れて、トップ国家公務員の辞職が発表された。内国公務の長(Head of the Civil Service)であるボブ・カースレイク(1955228日生まれ)が、今秋にその職を退き、兼任するコミュニティ・地方自治体省の事務次官から60歳を迎える来年2月末に退職する。このニュースが伝わった後、カースレイクは自身のブログで声明を発表した

カースレイクは、20121月から内国公務の長に就き、20126月に発表された公務員改革計画を実施する役割を担っていた。大幅な財政削減と効率化を進める中、大幅な人員削減を進め、給与の凍結・制限、年金制度の変更などを実施してきており、常時ならかなりの業績を上げたといえるだろう。

しかし、内閣府公務員担当大臣フランシス・モードはその改革がなかなか進まないと不満を持っており、特に事務次官人事などに政治家がより大きな選択権を与えられるべきだと考え、推進していた。カースレイクは、モードらと既存の事務次官らとの間で極めて困難な立場にあり、モードとカースレイクの軋轢がたびたび報道されていた。

カースレイクの率直な発言が保守党にとって邪魔になってきたこともあるのかもしれない。この率直な発言とは、下院の公会計委員会にカースレイク、内閣書記官長(Cabinet Secretary)ジェレミー・ヘイウッド、それに財務省の事務次官が呼ばれ、「ユニバーサル・クレジット」のビジネス・ケース承認(費用対効果評価に基づいて行われる財政支出承認)について聞かれた際、他の参加者は答えを渋ったのに対し、カースレイクは率直に、その承認はまだなされていない、少しずつ支出承認がなされていると答えたことである。

この「ユニバーサル・クレジット」は、労働・年金省の、既存の6つの福祉手当を一つのコンピュータシステムにまとめるプロジェクトであるが、うまくいっていない。政府内でも最も大きな問題の一つとなっている。既に多くのお金が浪費された上、達成期限が延ばされ、しかもプロジェクト自体縮小されている。

カースレイクの発言を受け、野党労働党は下院で、労働・年金大臣のイアン・ダンカン=スミスにまだ、財政支出承認されていないではないかと攻撃した。ダンカン=スミスは計画通りだとし、すぐに承認されると強弁したが、改めて「ユニバーサル・クレジット」の問題が浮き彫りになった。

つまり、保守党にとっては、このような政府の問題が改めて問われるような事態をこれから次期総選挙までの間に避けたいのではないかと思われた。 

インデペンデント紙は、カースレイクは自発的にやめるのではなく、解任だとし、カースレイクが下院の公会計委員会で発言した時には既に自分が内国公務の長から首になるということを知っていたという。しかもこの発言でこれまでの鬱屈が晴れたような気がしたと思うという関係者のコメントを紹介している。これがどこまで正確か不明だが、モードとキャメロン首相にとってはカースレイクが厄介者となってきていたことは明らかだと言えるだろう。 

カースレイクは、もともと国家公務員ではなく、地方自治体の事務型のトップであるチーフ・エグゼクティブからコミュニティ・地方自治体省の事務次官となった。非常に能力のある人物であるのは間違いなく、2011年末に前の内閣書記官長オードンネル卿がその職を退いたとき、その3つの役割を分割し、その一つにカースレイクは任命された。

オードンネル卿は、内閣書記官長、内国公務の長、それに内閣府事務次官の3つの役割を兼職していたが、それを3人に分割したのである。オードンネル卿は、あるBBCの番組で、このことを尋ねられ、将来分割した役職を再び統合する可能性もあると発言したことがある。

分割・統合すること自体、稀なことではなく、サッチャー政権時代に分割したが、再び統合したことがある。ただし、オードンネル卿が自分の後任に職務を分割したのは、現内閣書記官長のジェレミー・ヘイウッドの希望に基づくものだという

カースレイクが退任した後、内国公務の長の職務はヘイウッドが兼任する。しかし、新たに事務次官級のチーフ・エグゼクティブのポストを設け、公務員改革を担当するという。このポストの年俸は19万ポンド(3300万円:なお首相は2500万円程度)で5年契約と見られている。なお、この新ポストには経験豊富な人物を外部から登用することを考えているが、選考は、事務次官などトップ級公務員人事を担当する公務コミッショナーの委員会で進められる。

ヘイウッドは、ブレア政権、ブラウン政権でも首相の首席秘書官(Principal Private Secretary)を務め、キャメロン政権で首相府事務次官となり、生き残ってきた人物だ。振り返ると、大きな公務員改革を迫られる内国公務の長のポストを避けたのは非常に賢明な策だったといえる。しかも今回はその役割は新しいチーフ・エグゼクティブが担い、自分はその上司となる。つまり、自分が直接この責任を取ることはない。

有名な「イエス・ミニスター」というテレビ番組で、事務次官が大臣を操作しながら自分が生き延びていく姿が描かれているが、ヘイウッドの動きは、それを改めて思い出させる。

いずれにしても行政の中では、今でもリスクを取ることや物事を成し遂げることよりも平凡で日和見主義的な人を報いる傾向があるのは事実だろう。業績のお粗末な人をやめさせるのに時間がかかり、特に優秀な人を昇進させるのが遅い傾向がある。特に政策能力のある人を昇進させる傾向があるが、そういう人たちには人をマネージする能力がないことが多い。

公務員の昇進制度も改めて見直す必要があろう。また、行政内部の仕事をさらに大幅に外注させるとか、それぞれの省庁にはっきりと測れる目標を与えることも大事であり、業績に応じた事務次官らの給与制度も必要なように思われる。

モードは、これらの問題を政治家が省庁の幹部級人事に手を入れることで解決しようとしているようだが、政治家には、社会的な経験が偏っていたり、乏しかったりする人が多く、そういう人たちに任せることには疑問がある。イギリスの公務員改革もまだまだ課題が多い。

事務次官と大臣の関係

公務員関係の問題を担当する内閣府大臣フランシス・モードが、事務次官と大臣の関係についてタイムズ紙(2014712日)に投稿した。過去数日、事務次官は大臣に立ち向かえる人物であるべきという任用ガイダンスに対してモードが激怒したということが報じられていた。それへのモードの反応である。

モードは、大臣の役割は公務員から最高の助言を受けて政策を決定することであり、それを実施するのが公務員であるとする。しかし、もしその決定に公務員が同意できないなら、それをはっきりと言うべきであり、その決定にいつ従うか勝手に決めるべきではないという。

そしてもし、大臣の決定に重大な誤りがあると思われる場合には、大臣に指示書を書くよう求めるべきだと言った。これは稀にしか使われていないが。

モードの議論は正しいと思われる。大臣の求める政策の実現可能性が低い場合や、多くの弊害をもたらす場合、さらには費用対効果の面で著しい問題のある場合などには、はっきりとその旨を大臣に伝えるべきである。もし、それでも大臣が考えを変えない場合、指示書を求めるべきだろう。 

このような指示書はWritten Ministerial Directionsと呼ばれる。2010年総選挙前の労働党政権下では2009年に9件、2010年に5件あったといわれ、総選挙前にブラウン労働党政権が事務次官の反対を押し切ってかなり強引に特定の政策を選挙目的で使ったようだ。1997年から20134月までに37であり、平均して年に2件余りである。

この指示書が出されると、その写しが会計検査院院長に送られ、そこから公会計委員会、そして議会と送られることとなる。そう頻繁にあるものではないが、省庁の内部だけに留まらず、きちんとした手続きが取られる。 

このような指示書を求めるのは、会計責任者の事務次官が、その責任を取れないとする場合だが、最後の手段ともいえ、大臣側も事務次官側もそこまで至りたくないという場合が多い。それでも責任をはっきりとさせるには有効だと思われる。

労働組合のストライキの制限を計画する保守党

710日、全国で公共セクターの組合による大規模なストライキが行われた。賃金の問題が中心で、国家公務員、地方公務員や教員、消防士などが加わった。組合側は参加者は100万人を超えたというが、政府はその半分以下だという。いずれにしてもかなりの規模のストライキであった。

キャメロン首相は、このストライキを批判し、来年2015年に予定されている総選挙のマニフェストで、ストライキ投票に最低投票率を設けることを約束すると発表した。

現在の制度では、投票率が低くても賛成多数でストライキを実施できる。特に今回の教員組合(NUT)のストライキは、2012年に行われた投票に基づいており、その際の投票率は27%であった。つまり、かなり前に実施され、わずか4分の1の組合員しか投票しなかったものに今も縛られているのはおかしいという主張である。

なお、保守党にはこの制限を投票率50%にすべきだという意見がある。

このストライキでは、政府が公共セクターで働く人たちの給与を抑制していることが争点だった。2010年にキャメロン政権が誕生し、賃金を凍結した。2012年に年1%アップまでとしたが、この間、物価はそれよりかなり上がっており、生活費が高騰しているのに賃金が実質大きく目減りしていることに対する不満であった。

このストライキで、一般の国民にはある程度の不便があったようだが、大きな混乱を招くに至らなかった。保守党は、むしろこのストライキを労働党攻撃の材料に使った。国民の不便を顧みず、自分たちのことだけを考えて行動している労働組合に、労働党が支えられているという批判である。 

なお、イギリスには4つの地域がある。イングランド、スコットランド、ウェールズそして北アイルランドである。労働組合活動もこれらの地域で異なる。例えば、公務員が中心のPCSはこの4つの地域全体で参加したが、労働組合大手のUniteUnisonGMBは今回のストライキに参加したのはスコットランドを除く地域であり、FBUNUTはイングランドとウェールズだけであった。

マニフェストの検証?(Vetting Manifesto?)

2011年12月まで国家公務員のトップである内閣書記官長(Cabinet Secretary)を務めたオードンネル卿が、選挙の前にマニフェストを独立機関が検証をしてはどうかと言いだした(サンデータイムズ紙2013年4月7日)。

オードンネル卿のアイデアでは、選挙マニフェストがどの程度実現可能か、それを公的に検証するべきだというのである。

このアイデアは、実現可能性がないと思われる。

まず、政党がそのようなアイデアに同意する可能性は極めて少ないだろうと思われる。政党のマニフェストが、選挙前に事細かく検証され、もし、実際的でないとか、実現が困難と言われれば、その政党への信頼性が揺るぐ。

次に、そのような検証にどのような意味があるのだろうか?

2010年の総選挙の前、保守党の効率化アドバイザーであったピーター・ガーション卿が、予定されているものにつけ加えて、120億ポンド(1兆8千億円)の財政カ削減が可能だと言った。

ガーション卿は、民間会社の重役から公務員となり、政府商務局のチーフ・エグゼクティブも務めた人物である。2004年から5年にかけては、ガーション・レビューと呼ばれる政府全体の活動を見直し、歳出と効率化について勧告をした。

保守党のキャメロン党首(当時)が、ガーション卿が可能だと言っているのでできるという立場を取ったのに対し、ファイナンシャルタイムズ紙がガーション卿にインタヴューした。公務員の余剰人員解雇なしで公務員給与から10億ポンドから20億ポンド(1500億円から3000億円)のお金が捻出できると言ったことに対し、マンチェスター大学の専門家に聞いたところ、それは無理だという。そのため、ガーション卿の効率化に大きな疑問が投げかけられた。それでもキャメロンが首相になった後、ガーション効率化案を大幅に変更せざるを得なかったが、結果的に必要な財政削減を成し遂げた。

もしその「独立機関」がこの財政削減を検証していれば、否定的な結論を出していた可能性が高いと思われるが、それがその「独立機関」の意味なのであろうか?特に野党の場合には、実際に政権に就いて見なければ何が可能か不可能か分かりづらい点がある。現在でも総選挙の前に、首相の許可を得たうえで、野党が公務員トップに接触する制度があるが、それでお互いの能力を十分にはかることは難しい。

さらに、誰がそのような検証をするのだろうか。

キャメロン政権では、独立して経済や財政の予測を出す機関、予算責任局(OBR)を設けたが、この機関の予測がどこまで信頼できるかには疑問がある。経済成長、インフレ、税収などの予測がかなり外れている。その上、例えば、第四世代移動通信の周波数オークションによる歳入見通しでは、OBRは、昨年12月、財務省の予測した35億ポンド(5300億円)を承認したが、その当時から多く見積もりすぎていると見られていた。実際に財務省に入った金額は、それより3分の1も低い23億4千万ポンド(3500億円)であった。

かなり狭い分野に限定されたこのような独立機関の予測や判断に疑問が残るのに、マニフェストのような広い分野にわたるものを「独立機関」がどの程度有効に判断できるか疑問である。

さらに2010年の保守党のマニフェストのNHSの記述のように、専門家でもその真意が理解できていなかった場合もある(参照http://kikugawa.co.uk/?p=405)。この「独立機関」がマニフェストの記述をすべて理解できると想定できるものだろうか?

最も根本的な問題は、政治家と公務員の能力をどの程度だと判断するかである。非常に優れた政治家、もしくは公務員が担当する場合と、そうでない人が担当する場合では、成否だけではなく、達成度も費用も大きく異なる可能性がある。これを「独立機関」が勘定に入れて判断することは極めて難しい。時には特定の政治家と特定の公務員の組み合わせが予想以上の効果を生む場合もあるだろうし、その逆もあり得る。

それに付け加えて、この「独立機関」が誤った報告をすればどうなるのだろうか?もしかすると選挙の結果を左右することにもなりかねない。

これらのことを考えると、公的な「独立機関」がマニフェストの問題に踏み込むよりも、それは、民間のシンクタンクやマスコミに任せておいた方が賢明なように思われる。